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精准扶贫工作评价指标体系构建

消除贫困、改善民生、实现共同富裕,是社会主义的本质要求。习近平总书记指出,2020年是脱贫攻坚决战决胜之年,千百年来困扰中华民族的绝对贫困问题即将历史性地划上句号,我们将全面建成小康社会,实现第一个百年奋斗目标。如何实现这一目标,靠的是自力更生、艰苦奋斗的志气,靠的是精准科学、务实笃行的精神,靠的是无私奉献、忘我牺牲的担当。科学、合理的评价体系的构建,既是成功扶贫行动中不可或缺的内容,也是推进精准扶贫、精准脱贫各项政策措施落地落实的重要抓手。

一、评价指标体系的构建基础

(一)政策依据

精准扶贫工作评价指标体系立足于习近平总书记提出的精准扶贫、精准脱贫战略思想理论,紧密围绕《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出的加快出台贫困县扶贫工作指标评价考核办法的工作要求开展。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》指出,运用科学合理的评价办法、指标体系和评价标准,全面客观地对贫困县扶贫工作组织、实施和工作成效进行考核与评价,将考核指标分为减贫成效、精准识别、精准帮扶、扶贫资金四大方面。国务院扶贫办、财政部印发的《财政专项扶贫资金绩效评价办法》遵循聚焦精准、突出成效、科学规范、公正公开、分类分级、权责统一、强化监督、适当奖励的原则,依据党中央、国务院关于脱贫攻坚和扶贫开发的方针政策,对资金投入、资金拨付、资金监管、资金使用成效等方面进行指标综合评价。陕西省委办公厅、人民政府办公厅印发的《陕西省脱贫攻坚工作成效考核办法》从精准识别、精准帮扶、精准退出等重点问题和关键环节出发,分基础工作、帮扶措施、工作保障、减贫成效、社会评价等类别对省级部门、市县党委和政府进行指标考核。

(二)指标来源

一级指标按照《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出强化政策保障、加大资金投入、提升项目管理、完善公示制度、提高扶贫成效的总体要求,确定为政策保障、资金使用、项目管理、信息公开、扶贫成效五个方面。

二级指标由一级指标分解确定,具体项目依据陕西省政府、省委办公厅制定的《脱贫攻坚工作成效考核表》制定,并参照中共中央办公厅、国务院办公厅制定的《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核指标表》和财政部和国务院扶贫办制定的《财政专项扶贫资金绩效评价指标评分表》,结合省市县各类政策性文件进行修正,主要从以下五个方面论述指标确定的依据:

1.政策保障情况。主要包括政策制定情况和政策满意度。《陕西省脱贫攻坚工作成效考核办法》中强调要完善贫困地区扶贫工作法规政策体系,以此提升全省扶贫工作的规范性,同时对贫困地区帮扶群众开展扶贫满意度调查,扶贫政策满意度就是其中一项重要考核内容。故将政策制定情况和政策满意度作为重要的评价指标。

2.资金使用情况。《财政专项扶贫资金绩效评价办法》中强调财政专项扶贫资金绩效评价的主要内容包括资金投入总量、增幅,资金拨付的时间效率、结余及使用成效。除了上述涉及指标项目,扶贫部门的行政运行经费作为财政扶贫资金的重要组成部分,也会影响扶贫资金的使用效率,过高的行政运行成本会降低扶贫资金的使用成效,因此将行政成本占比作为一项重要的评价指标。

3.项目管理情况。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中提出要抓好项目下达和项目落地工作,结合《陕西省脱贫攻坚工作成效考核办法》中关于扶贫项目开工、完工考核内容,故将项目开工率和完工率作为评价指标。同时,《财政专项扶贫资金绩效评价办法》中提出要科学、规范地使用扶贫资金,注重扶贫资金分配的合理性,那就意味着扶贫项目的投入资金要科学合理,因此将项目投资占比作为一项评价指标。

4.信息公开情况。《财政专项扶贫资金绩效评价办法》中对扶贫资金监管要求建立信息公开平台并执行公示公告制度,信息公开不仅仅是财务信息的公开,扶贫工作各个工作环节的信息公开能够保证群众的知情权和监督权,避免权力滥用和资金挪用,因此将信息公开平台建设和信息公开执行作为扶贫工作重要的评价指标。

5.扶贫成效情况。《陕西省脱贫攻坚工作成效考核办法》中关于扶贫工作成效的考核内容包括贫困人口脱贫计划完成率、贫困户收入增长情况,因此将贫困人口减少情况、农村人均收入增长率作为评价指标。《财政专项扶贫资金绩效评价办法》将资金使用成效作为重点考核指标,投入产出比最能体现资金的使用成效,因此将增量扶贫资金产出率作为一项评价指标。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》关于精准扶贫的考核指标主要为群众满意度,而满意度包括扶贫过程的满意度和结果的满意度,因此将扶贫实施措施满意度和实施结果的满意度作为评价指标。

各项二级指标来源见对照表1-1

1-1 评价指标来源对照表

一级指标

二级指标

 

考核表1

指标来源

指标表2

 

评分表3

政策保障

政策制定情况

政策满意度

 

 

 

 

资金使用

扶贫资金增幅

行政成本占比

资金拨付进度

资金结余结转

 

 

 

 

 

 

 

 

项目管理

项目开工率

项目完工率

项目投资占比

 

 

 

 

 

 

信息公开

信息公开平台建设情况

信息公开执行情况

 

 

 

 

扶贫成效

贫困人口减少情况

增量扶贫资金产出率

农村人均收入增长率

实施措施满意度

实施效果满意度

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

注:考核表1为陕西省政府、省委办公厅印发的《脱贫攻坚工作成效考核表》;

指标表2为中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核指标表》;

评分表3为财政部、国务院扶贫办印发的《财政专项扶贫资金绩效评价指标评分表》。

(二)指标分值分配

指标分值由专家确定,邀请的专家从当地扶贫部门和扶贫资金监管部门抽选,共7人,具有一定的代表性和权威性。

1.确定取值范围。结合当地的实际情况,经过专家讨论分析,给定二级指标的取值区间为[515],区间内跃值相差5,所有指标整体分值加总为100分。

从重要性看,将指标分为关键因素指标、重要因素指标和一般因素指标。从影响程度看,专家们讨论后,确定关键因素指标的影响程度是一般因素的3倍,重要因素指标的影响程度是一般因素的2倍,应从16个二级指标中选取关键因素指标1个,重要因素指标2个,一般因素指标13个。

2.权重分配打分。专家在熟悉指标来源、了解评价目的后,经过慎重权衡各指标差异的基础上,独立打分,最终选取1个关键因素指标(15分)、2个重要因素指标(10分)、13个一般因素指标(5分),最终将专家对各指标的打分结果加权平均后填入指标权重打分表中(见表1-2)。

1-2  指标权重打分表

一级指标

二级指标

指标权重打分

政策保障

政策制定情况

5.71

政策满意度

5

资金使用

扶贫资金增幅

10

行政成本占比

5

资金拨付进度

5

资金结余结转

8.57

项目管理

项目开工率

5

项目完工率

5

项目投资占比

5.71

信息公开

信息公开平台建设情况

5

信息公开执行情况

5

扶贫成效

贫困人口减少情况

13.57

增量扶贫资金产出率

5

农村人均收入增长率

6.43

实施措施满意度

5

实施效果满意度

5

3.指标权重确定。各指标权重按照专家打分排序,得分最高的贫困人口减少情况指标定为关键因素指标,得分第二和第三的扶贫资金增幅指标和资金结余结转指标定为重要因素指标,其余政策制定情况13个指标定为一般因素指标,最终指标分值见评价指标权重表(见表1-3)。

 

 

1-3  评价指标权重表

一级指标

二级指标

指标权重打分

政策保障(10分)

政策制定情况

5

政策满意度

5

资金使用(30分)

扶贫资金增幅

10

行政成本占比

5

资金拨付进度

5

资金结余结转

10

项目管理(15分)

项目开工率

5

项目完工率

5

项目投资占比

5

信息公开(10分)

信息公开平台建设情况

5

信息公开执行情况

5

扶贫成效(35分)

贫困人口减少情况

15

增量扶贫资金产出率

5

农村人均收入增长率

5

扶贫成效(35分)

实施措施满意度

5

实施效果满意度

5

二、评价指标体系的基本框架

(一)评价的主体、对象与内容

1.评价主体

精准扶贫指标评价主体从理论上可以分为外部主体和内部主体。外部主体一般为第三方机构或公民。内部主体一般为上级政府部门、审计部门等。

2.评价对象

评价对象为扶贫政策的制定者、扶贫项目的实施者和扶贫资金的使用者。在精准扶贫工作的开展过程中,扶贫政策均由政府部门制定,一般为政府扶贫部门和财政部门,本文构建的指标均指县级部门;扶贫项目的实施者通常为政府扶贫部门、企业和社会组织;扶贫资金的使用者一般为贫困村和贫困户。

3.评价内容

从广义上来讲,精准扶贫指标评价是对扶贫政策制定、资金使用、项目实施、信息公开、实施成效五个维度的评价,评价内容包括:(1)当地扶贫政策制定是否完备,贫困户对扶贫政策的认可程度;(2)扶贫资金安排是否充足,行政成本占比是否合理,资金拨付是否及时,资金结余结转金额是否适当;(3)项目是否开工,项目完工率如何,各项目占比是否合理;(4)信息公开制度建立和执行情况;(5)年度脱贫任务是否完成,增量扶贫资金的产出率、贫困户实际收入增长率是否符合预期,贫困户对扶贫政策实施过程和实施效果的满意程度。从狭义上来讲,精准扶贫指标评价的最终目的是为了评价当地的精准扶贫效果,也就是评价广义扶贫体系中五个维度中的扶贫实施成效。

(二)指标评价的标准、方法与程序

1.评价标准

精准扶贫指标的评价标准起到标尺作用,能够保证结果的科学、客观、公正。通过各项评价指标的实际得分与基础分值对照,从而确定评价指标的好坏以及扶贫效果的优劣。一般情况下,评价标准分为绝对标准、相对标准和客观标准。绝对标准是指将扶贫工作中的指标量化,达到量化指标的绝对值即视为完成任务;相对标准是指将扶贫指标横向和纵向比较,通过比较结果反映扶贫工作的好坏优劣;客观标准是指将扶贫工作应具备的各项要素,通过评价人对各要素的主观评价或打分反映扶贫工作成效的客观事实。

本文在进行精准扶贫指标体系构建时,综合采用了上述三种标准。政策制定、资金拨付进度、年度资金结余结转、项目开工率、项目完工率、信息公开情况、贫困人口减少等指标使用了绝对标准;预算安排专项扶贫资金增幅指标使用了相对标准,其目标值为上一年度安排的扶贫资金预算数;政策满意度、实施过程满意度、实施效果满意度等指标使用了客观标准。

2.评价方法

在精准扶贫工作指标评价过程中,需要运用科学的方法,来分析和处理采集取得的基础数据资料,一般分为定量分析法和定性分析法两类。定量分析法通常包括比率分析法、趋势分析法、结构分析法、因素分析法和相互对比法,是对研究对象数量特征、关系和变化研究分析的方法。定性分析法通常包括德尔菲法和公众评判法,凭借研究人员的专业知识、分析和判断,推测趋势和结果的分析方法。

本文在对构建精准扶贫工作指标过程中,重点采取以下四种分析方法:

比率分析法,根据计算的比率数值大小来判断指标完成情况。如计算开工项目占总项目的比率,得出项目开工率,从项目开工率的高低来判断项目推进速度的快慢。

要素分析法,将指标分解后,与实际实施情况一一对照,如将扶贫政策指标分解为扶贫资金管理办法、扶贫项目管理办法、贫困户认定及退出办法和贫困户信息采集管理办法等要素,要素齐备就视为指标满足条件。

相互对比法,也叫对比分析法或比较分析法,是指在同类标准下,将数据进行横向或纵向比较,从而反映当前扶贫工作的问题和成效。

公众评判法,以问卷调查或现场访谈的形式,从贫困户视角对扶贫工作进行评价。

本文对行政成本占比、资金结余结转率、项目投资占比、项目完工率、增量扶贫资金产出率、农村人均收入增长率等指标使用的是比率分析法;对扶贫政策制定情况指标使用的是要素分析法;对预算安排专项资金增幅、贫困人口减少等指标使用的是相互对比法;对政策满意度、实施过程满意度、实施效果满意度等指标使用的是公众评判法。

3.评价程序

指标评价程序主要分为三个阶段。

1)第一阶段为前期准备阶段,包括摸底当地精准扶贫的基本情况、设计评价指标、制定实施方案(见表2-1)。

2-1 前期准备阶段的主要流程

基本情况摸底

设计评价指标

制定实施方案

了解当地的贫困现状、政策制定情况、项目实施情况、脱贫任务完成情况。

设计精准扶贫工作评价指标体系,其中包括评价主体、评价对象、评价内容,设计调查问卷并确定各指标分值权重。

实施方案中要明确工作的具体内容,需要扶贫部门如何配合,现场调查人员分工及工作日程安排。

2)第二阶段为评价实施阶段,包括数据收集阶段和分析评价阶段(见表2-2)。

2-2 评价实施阶段的主要流程

数据收集阶段

分析评价阶段

从扶贫部门调取扶贫项目立项资料、扶贫资金下拨文件,收集精准扶贫相关政策文件;

从报纸、网络、媒体及公示栏查阅扶贫信息公开情况;

实地走访贫困户及扶贫工作人员,发放问卷并现场访谈。

对前期收集的资料数据进行汇总、处理、分析;

按照预先确定的评价标准和评价方法,对各项评价指标进行打分,形成初步的评价结论。

3)第三阶段为成果利用阶段,分析各项指标得分情况,指出问题,提出对策(见表2-3)。

2-3成果利用阶段的主要流程

重点指标分析

提出对策

分析各项评价指标得分情况,关注扣分项目,对得分较低的指标进行重点分析,找出问题的症结。

针对扶贫环节中存在的问题,结合人力资本理论、经济人假设理论等理论基础,提出相应的对策建议。

(三)调查问卷的设计

1.调查内容的确定

该调查问卷基于精准扶贫工作评价指标体系形成,问卷调查结果将作为对应评价指标的打分依据。考虑到扶贫实施对象为当地贫困户,选取贫困户作为问卷的调查对象具有较高的代表性和典型性,因此问卷面向的调查公众人群为当地建档立卡贫困户。

问卷调查内容由两部分组成:第一部分是基本情况调查,调查内容涵盖调查对象的性别、年龄、收入、文化程度等个人基本信息;第二部分为扶贫指标调查,调查内容为贫困户对精准扶贫领域政策制定、实施过程和实施效果的满意度和认同度。

政策满意度和认同度,即贫困户对扶贫政策的认可程度。一方面健全的政策法规是扶贫工作实施推进的强力保障;另一方面贫困户需要对扶贫政策充分理解和认可才能积极配合相关政策的实施。这两方面均会影响扶贫实施效果。

实施过程满意度和认同度,即贫困户对扶贫工作具体内容的认可程度,包括政府政策宣传、贫困户评议、扶贫项目实施、扶贫资金使用等方面。

实施效果满意度和认同度,即贫困户对扶贫工作成果的认可程度,包括精准识别、增收效果、技能提升、稳定脱贫等方面。

考虑到贫困户大多为农民群体,总体文化水平偏低,因此调查题目设置简洁清晰,采用简单易行、便于理解的李克特5分量表体系,1代表非常不满意/非常不认同,2代表不满意/不认同,3代表一般,4代表满意/认同,5代表非常满意/非常认同。

2.调查过程

调查地点:现场随机抽选村镇

调查对象:当地随机抽选的贫困户

调查方式:问卷调查及现场访谈

3.问卷回收

每个抽选村镇随机发放调查问卷,并由专人一对一指导填写问卷,根据指标设置情况,问卷收回数量不少于三级指标数量的5倍,如问卷中包含16个三级指标,问卷收回数量不少于90份。

三、评价指标说明与计分方法

(一)政策保障指标

该指标包含2个二级指标,如表3-1所示。

3-1政策保障指标

一级指标

二级指标

指标满分

指标评价及得分计算方法

政策保障(10分)

政策制定情况

5

制定的扶贫政策应保证扶贫工作各环节对人、事、钱的管理,包括但不限于:扶贫资金管理办法、扶贫项目管理办法、贫困户认定及退出办法、贫困户信息采集管理办法。按照政策出台情况得分。

政策满意度

5

按抽样调查结果,以满意度指标因素均值占比乘以指标分值得分。

1.政策制定情况。政策的功能在于规范和约束,扶贫工作涉及资金量大,覆盖面广,行动周期长,完备的政策是扶贫攻坚工作迈向成功的重要保证,本指标用于评价当地扶贫政策制定情况,侧重于贫困户认定、扶贫资金管理、项目管理和信息管理等方面。

2.政策满意度。主要考察政策实施对象,也就是贫困户对各项政策的满意度评价,满意度越高,说明贫困户对政策的认同度越高,满意度越低,说明认同度越低。

(二)资金使用指标

该指标包含4个二级指标,如表3-2所示。

3-2 资金使用指标

一级指标

二级指标

指标满分

指标评价及得分计算方法

资金使用(30分)

扶贫资金增幅

10

年度增幅高于全省财政专项扶贫资金增幅的,得满分;低于增幅的,按县级资金增幅与省级资金增幅比值乘以指标分值得分。

行政成本占比

5

扶贫部门当年行政运行经费占当年拨付的财政扶贫资金总额的比值,指标值≤1%得满分;指标值≥3%不得分;1%<指标值<3%,指标值比1%每高X%,减2.5X分。

 

资金拨付进度

5

专项扶贫资金拨付到项目实施单位的时间效率。拨付时间小于等于30日为满分,大于50日为0,3050日之间的,每逾期一天扣0.25分。

资金结余结转

10

评价资金结余结转情况,用当年结余结转资金余额/当年拨入扶贫资金总额,计算结余结转率。结余结转率<2%,得10分;结余结转率≥12%,得0分;2%-12%之间,结余结转率比2%每高X%,减X分。

1.扶贫资金增幅。扶贫资金增幅主要是指财政专项扶贫资金增长幅度,反映政府对扶贫开发工作的重视和迫切程度,每年安排财政预算资金时,资金增幅越大,说明政府对该工作越重视。

2.行政成本占比。主要用来考察扶贫部门对扶贫资金的有效利用程度,包括政府部门在扶贫资金的利用过程中消耗的办公费用和人员经费等。该指标以相对数的形式体现,数值越大表示效果越差,数值越小表示效果越好。

3.资金拨付进度。评价扶贫资金从县财政拨付县扶贫办所需时间,拨付时间越短表明资金拨付进度越快,资金的拨付效率越高。

4.资金结余结转。该指标用于衡量扶贫资金整体使用情况,资金结余结转量越小,表明资金使用效率越高,扶贫项目实施进度越快;资金结余结转量越大,表明可能存在项目进度滞后、资金滞留等问题。

(三)项目管理指标

该指标包含3个二级指标,如表3-3所示。

3-3 项目管理指标

一级指标

二级指标

指标满分

指标得分计算方法

项目管理(15分)

项目开工率

5

评价财政专项扶贫资金扶持的项目开工率。项目开工率得分=年度财政专项扶贫资金扶持的项目开工数/年度财政专项扶贫资金扶持的项目总数*指标分值。

项目完工率

5

评价项目实际完工情况。对照项目计划,剔除当年应完工未完工项目数量,项目完工率得分=实际完工项目数/当年应完工项目数*指标分值。

项目投资占比

5

要求项目资金投入合理,计算方式为:单一类别项目投入资金/所有类别项目投入资金。由专家组根据各项目投资占比的合理性进行评议打分。

1.项目开工率。该指标用于评价财政专项扶贫资金扶持的项目开工情况,项目开工率越高,说明项目前期筹划越完善,项目管理水平越高,反之说明项目缺乏前期筹划,管理水平越低。

2.项目完工率。该指标用于评价当年扶贫竣工验收项目完工情况,项目完工率越高,说明实施效果越好,反之越低。

3.项目投入资金占比。该指标用于评价各类项目所使用的资金占总资金的比例。扶贫资金既要平衡分配、精准使用,又要确保投入项目的当前收益,还要保证投入项目的长远效益。

(四)信息公开指标

该指标包含2个二级指标,如表3-4所示。

3-4信息公开指标

一级指标

二级指标

指标满分

指标评价及得分计算方法

信息公开(10分)

信息公开平台建设情况

5

扶贫部门在政府网站建立扶贫信息公开平台,得2.5分;贫困村建立扶贫信息公示栏,得2.5分。

信息公开执行情况

5

评价各级部门对扶贫信息的公开情况。公示内容应包括项目名称、资金来源、资金规模、实施地点、建设内容及贫困户名单、扶贫资金使用明细等信息。

1.信息公开平台建设情况。该指标用于评价扶贫信息公开平台建设情况,指标得分越高,说明公开平台建设越完善,群众的知情权越有保障。

2.信息公开执行情况。该指标用于评价公开信息的完整性,指标得分越高,说明政府信息公开越到位,公开内容越完整。

(五)扶贫成效指标

该指标包含5个二级指标,如表3-5所示。

3-5扶贫成效指标

一级指标

二级指标

指标满分

指标评价及得分计算方法

扶贫成效(35分)

 

贫困人口减少情况

15

评价年度脱贫任务完成情况。完成任务得15分,未完成当年脱贫任务,按实际脱贫人口占当年脱贫任务的比例得分。

增量扶贫资金产出率

5

(当年全县贫困户可支配收入-上年度全县贫困户可支配收入)/(当年扶贫资金总额-上年度扶贫资金总额)。指标值≥150%得满分;指标值≤100%不得分;0<指标值<150%,按实际值/150%*5得分。

农村人均收入增长率

5

(本年度农村人均收入-上年度农村人均收入)/上年度农村人均收入。指标值≥12%得满分;指标值≤2%不得分;2%<指标值<12%,比12%每低X%,减少X/2分。

实施过程满意度

5

按抽样调查结果,以满意度指标因素均值占比乘以指标分值。

实施效果满意度

5

按抽样调查结果,以满意度指标因素均值占比乘以指标分值。

1.贫困人口减少情况、增量扶贫资金产出率和农村人均收入增长率。上述三个量化指标从经济效益和社会效益两方面来衡量当地扶贫成效,各项指标数值越大,反映扶贫效果越好,反之扶贫效果越差。

2.实施过程和效果满意度。通过对贫困户满意度和认同度调查,从贫困户的视角评价精准扶贫的实施过程和实施效果。满意度或认同度越高,说明实施过程越合理、脱贫成效越明显;满意度或认同度越低,说明实施过程不合理、脱贫成效不明显。

(六)评价指标等级

此次评价指标等级设置为优(成效显著)、良(成效明显)、中(成效一般)、差(成效较差)四级:总分大于或等于90分的为优;90—70分(含)的为良好;70—60分(含)的为中;小于60分的为差。

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发布日期:  2020年01月08日